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T.A.R. Lombardia, Milano, II sezione, sentenza 11 febbraio 2021, n. 388

Immobili e proprietà – distanze tra costruzioni – ascensore esterno – nuova costruzione o volume tecnico – natura giuridica di volume tecnico – distanze legali – non sussistono – permesso di costruire – non sussiste – abbattimento barriere architettoniche – deroga alla normativa sulle distanze legali – sussiste.

Riferimenti normativi: art. 3 L. n. 13/1989 – D.M. 14/06/1989 n. 236 – art. 78 e 79 D.P.R. n. 380/2001 – art. D.M. 02/04/1968 n. 1444 – art. 873 c.c. – art. 907 c.c.

“… Secondo il più recente indirizzo giurisprudenziale, che il Collegio condivide, l’installazione di un ascensore all’esterno di un condominio non richiede il permesso di costruire, trattandosi della realizzazione di un volume tecnico, necessaria per apportare un’innovazione allo stabile, e non di una costruzione strettamente intesa … Ne discende che “la realizzazione di un ascensore non concorre alla creazione di volume o di superficie aventi rilievo in ambito edilizio, non generando tale opera un autonomo carico urbanistico” … Quindi la previsione contenuta nell’art. 5, comma 4, del Piano delle Regole – che stabilisce le distanze dal confine delle nuove costruzioni – non può essere applicata ai vani ascensori, non essendo questi assimilabili alle nuove costruzioni …”

“… ai sensi del combinato disposto degli articoli 78 e 79 del D.P.R. n. 380/2001, le opere dirette all’abbattimento delle barriere architettoniche possono essere realizzate in deroga alle norme sulle distanze previste dai regolamenti edilizi, salvo l’obbligo di rispetto delle distanze di cui agli articoli 873 e 907 del codice civile. Non risulta, dunque, applicabile in tali casi la previsione di cui all’articolo 9 del D.M. 1444/1968” …”

CASO

La sentenza in commento, che riguarda l’installazione di un ascensore esternamente ad un edificio, prende in esame i concetti di volume tecnico e di nuova costruzione in ambito urbanistico ed edilizio, con le conseguenti ricadute in tema di permesso di costruire e di distanze legali, non senza un’interessante puntualizzazione in tema di abbattimento delle barriere architettoniche, sotto il profilo amministrativo e civile.

La vicenda è la seguente: i proprietari di un immobile, posto al terzo piano di una palazzina residenziale senza ascensore, presentavano presso l’ufficio comunale competente una segnalazione d’inizio attività (S.C.I.A.), al fine d’installare un ascensore esterno per il superamento delle barriere architettoniche presenti nell’edificio (che, peraltro, non consentivano la costruzione di un ascensore interno).

L’ente locale, con ordinanza dirigenziale, ordinava la sospensione dei lavori, sulla scorta del contrasto del progetto con le norme urbanistiche locali (Piano delle Regole del P.G.T.), sotto il profilo delle distanze dai confini di proprietà (l’art. 5, comma 4, del P.d.R. stabilisce invero che “… per gli interventi di nuova costruzione, ampliamento o demolizione e ricostruzione di edifici esistenti, la distanza minima dai confini di proprietà e di zona deve essere pari alla metà dell’altezza massima dell’edificio e comunque non inferiore a metri cinque”).

A fronte del provvedimento ostativo, i proprietari dell’immobile adivano il T.A.R. Lombardia e impugnavano l’ordinanza illegittima per “Violazione dell’art. 3 L.n. 13/1989 e dell’art. 3.2 D.M. n. 236/1989 nonché dell’art. 79 D.P.R. n. 380/2001. Violazione, per falsa applicazione, dell’art. 5, quarto comma, P.d.R. e dell’art. 103, comma 1-ter, L.R. 12/05. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e per travisamento dei fatti”: in buona sostanza, essi assumevano l’illegittimità del provvedimento, atteso che l’intervento non consisteva in una nuova costruzione in grado di generare nuova superficie coperta e non sussisteva dunque l’obbligo di rispettare le distanze da altri fabbricati, come previsto dal P.d.R. (Piano delle Regole).

SOLUZIONE

Il Giudice Amministrativo lombardo accoglieva il ricorso e, per l’effetto, annullava l’ordinanza dirigenziale di sospensione dei lavori.

QUESTIONI 

La sentenza in commento risolve il caso applicando, in modo chiaro e lineare, le norme relative alle questioni giuridiche che seguono.

1) Distinzione tra nuova costruzione e volume tecnico: conseguenze relative al permesso di costruire

La fattispecie sottopone al Tribunale Amministrativo, in primo luogo, un primo quesito connesso alla disciplina delle distanze in ambito urbanistico e civile, vale a dire la distinzione tra nuova costruzione e volume tecnico.

Per giurisprudenza costante “Il concetto di costruzione, ai fini della disciplina sulle distanze legali (art. 873 c.c.), si estende a qualsiasi opera stabilmente infissa al suolo che, per solidità, struttura e sporgenza dal terreno, possa creare quelle intercapedini dannose che la legge, stabilendo la distanza minima tra le costruzioni, intende evitare”[1].

Sicché, dopo avere sancito la qualificazione giuridica degli ascensori esterni quali volumi tecnici (e non costruzioni), il Giudice richiama consolidata giurisprudenza a cui tenore il “volume tecnico” è quello che corrisponde a un’opera priva di qualsiasi autonomia funzionale, anche solo potenziale, perché è destinata solo a contenere, senza possibilità di alternative e comunque per una consistenza volumetrica del tutto contenuta, impianti serventi di una costruzione principale per essenziali esigenze tecnico funzionali della medesima.

In altre parole, si tratta di impianti necessari per l’utilizzo dell’abitazione, che non possono essere in alcun modo ubicati all’interno di questa, come quelli connessi alla condotta idrica, termica o all’ascensore e simili, “… i quali si risolvono in semplici interventi di trasformazione senza generare aumento alcuno di carico territoriale (cfr. sulla nozione di “volume tecnico”, ex plurimis, C.d.S., sez. VI, 31/03/2014, n. 1512; id 08/05/2014, n. 2363; id 21/01/2015, n. 175) …”[2].

Anche in dottrina è stato affermato che “volumi tecnici” sono “… quelli strettamente necessari a contenere ed a consentire l’accesso a quegli impianti tecnici indispensabili per assicurare il comfort abitativo degli edifici che non possano, per esigenze tecniche di funzionalità degli impianti, essere inglobati entro il corpo della costruzione realizzabile nei limiti imposti dalle norme urbanistiche … tuttavia quando l’esecuzione di lavori comporta innovazioni tali da determinare la creazione di un nuovo volume utile per il proprietario (ancorché tecnico, cioè non utilizzabile per fini abitativi, esso risulta però destinato ad un uso diverso, quale lavanderia, stenditoio, etc.), è evidente che l’opera deve qualificarsi come sopraelevazione, trattandosi di nuove fabbriche, dotate di autonoma utilità e determinanti l’innalzamento dell’originaria altezza dell’edificio”[3].

Diversamente, in presenza di creazione di nuovo volume (id est: nuova costruzione), occorre fare riferimento alle norme in tema di costruzioni, atteso che “Va escluso che possa parlarsi di volumi tecnici in relazione a quelle parti del fabbricato che si pongono a sua “integrazione”, come ad esempio un vano scale, di cui il torrino rappresenta la prosecuzione. Il torrino scala è una costruzione che si eleva al di sopra della linea di gronda di un preesistente fabbricato e, implicandone la sopraelevazione, determina un aumento della volumetria precedente, non potendosi considerare volume tecnico[4].

Ebbene – sancisce ulteriormente il Giudice Amministrativo in commento – poiché l’ascensore esterno è un volume tecnico e non una nuova costruzione, l’installazione dell’impianto non è assoggettata al previo rilascio del permesso di costruire[5]: in effetti, il Testo Unico dell’Edilizia D.P.R. n. 380/2001, all’art. 10, comma 1, recante “Interventi subordinati a permesso di costruire”, stabilisce che Costituiscono interventi di trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio e sono subordinati a permesso di costruire: a) gli interventi di nuova costruzione; b) gli interventi di ristrutturazione urbanistica; c) gli interventi di ristrutturazione edilizia che portino ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente, nei casi in cui comportino anche modifiche della volumetria complessiva degli edifici ovvero che … comportino mutamenti della destinazione d’uso …”. 

D’altra parte, non avendo l’ascensore esterno rilevanza, in ambito edilizio, in termini di volume o superficie, non si pongono nemmeno questioni sotto il profilo del c.d. “carico urbanistico”, definito come “il fabbisogno di strutture e spazi pubblici conseguente all’insediamento di un determinato numero di abitanti in un dato territorio”[6].

2) Distanze legali 

Poiché gli ascensori esterni ad un fabbricato non sono costruzioni, essi non sono soggetti alle norme sulle distanze tra edifici contenute nel D.P.R. n. 380/2001 e nel D.M. n. 1444/1968.

Ci si limita ad osservare, al riguardo, che le norme in parola dettano una disciplina inderogabile – salvo quanto si dirà appresso – in punto di distanze tra edifici, tant’è che l’art. 14, comma 3, D.P.R. n. 380/2001 dispone che “La deroga [il riferimento è al permesso di costruire in deroga agli strumenti urbanistici], nel rispetto delle norme igieniche, sanitarie e di sicurezza, può riguardare esclusivamente i limiti di densità edilizia, di altezza e di distanza tra i fabbricati di cui alle norme di attuazione degli strumenti urbanistici generali ed esecutivi, nonché le destinazioni d’uso ammissibili, fermo restando in ogni caso il rispetto delle disposizioni di cui agli articoli 7, 8 e 9 del decreto ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444, laddove l’art. 9 D.M. n. 1444/1968 regola, per l’appunto, i limiti di distanza tra fabbricati[7].

3) Abbattimento delle barriere architettoniche e deroga alle norme sulle distanze

La disamina del T.A.R. Lombardia prosegue, e si conclude, con un’ultima argomentazione in diritto, per così dire, ad abundantiam: le norme sulle distanze tra costruzioni non si applicano alla fattispecie non solo perché gli ascensori esterni non sono costruzioni ma anche perché opererebbe in ogni caso la deroga di cui all’art. 79, co. 1, D.P.R. n. 380/2001, a tutela degli anziani, dei soggetti “fragili”in genere e dei portatori di handicap e diversamente abili: “Le opere di cui all’articolo 78” – segnatamente: Le deliberazioni che hanno per oggetto le innovazioni da attuare negli edifici privati dirette ad eliminare le barriere architettoniche …”“possono essere realizzate in deroga alle norme sulle distanze previste dai regolamenti edilizi …”.

Vero è che il comma 2 della medesima norma stabilisce che E’ fatto salvo l’obbligo di rispetto delle distanze di cui agli articoli 873 e 907 del codice civile …” ma, sotto questo profilo, la sentenza in commento da’ atto che l’opera non ha violato le distanze previste dal codice civile e, pertanto, il progetto presentato dai proprietari non è passibile di censura alcuna[8].

[1]Cass. civ., sez. II, 22/05/1998, n. 5116; Cass. civ., sez. II, 17/12/2012, n. 23189.

[2]T.A.R. Abruzzo, Pescara, 09/04/2018, n. 134.

[3]CENTOFANTI N.-ZAMBELLI C., “Le distanze legali”, Milano, 2019, pag. 286-287; in senso analogo si vedano: T.A.R. Lombardia, Milano, sez. II, 31/03/2020, n. 580; T.A.R. Campania, Salerno, sez. II, 25/06/2009, n. 3317; Cons. Stato, sez. VI, 31/03/2014, n. 1512; Cass. civ., sez. II, 03/02/2011, n. 2566.

[4]Cons. Stato n. 1512/2014, cit.; Cass. civ. n. 2566/2011, cit.

[5]Conformi, tra le tante, anche T.A.R. Abruzzo n. 134/2018, cit.; T.A.R. Lombardia n. 580/2020, cit.

[6]MICALIZZI R., “Destinazione d’uso degli immobili – La rilevanza urbanistica del mutamento di destinazione d’uso dell’immobile”, in Giur. It., 2016, 12, 2726. Sia consentito rinviare sul punto anche a OTTOLINA I., “Destinazione d’uso: una fattispecie insidiosa per i proprietari privati”, in www.eclegal.it, edizione del 17/12/2019, il cui caso (Consiglio di Stato, sez. VI, 27/06/2019, n. 4423), al contrario di quello del T.A.R. lombardo in commento, riguardava “… il mutamento di destinazione d’uso, da parcheggio libero a posti auto condominiali (pertanto di uso esclusivo)”, ciò che comportava “… una modifica (intesa come aumento) del c.d. “carico urbanistico” … attesa l’impossibilità sopravvenuta, da parte del pubblico indistinto, di utilizzare liberamente il parcheggio”.

[7]Si vedano, sul punto, le novità introdotte dal decreto “Sblocca Cantieri” D.L. n. 32/2019 e dalla successiva L. n. 55/2019 di conversione: quest’ultima ha infatti ridotto la portata innovativa del decreto legge, limitando le distanze minime tra edifici – previste dall’art. 9, commi 2 e 3 del D.M. n. 1444/1968 – alle sole zone C di espansione, escluse quindi gli interventi di demolizione e ricostruzione (interpretazione autentica delle disposizioni in parola, ai sensi dell’art. 5, co. 1, lett. b-bis, D.L. n. 32/2019).

[8]L’art. 873 c.c. disciplina le distanze nelle costruzioni mentre l’art. 907 c.c. regola le distanze delle costruzioni dalle vedute: in entrambi i casi, si annota che le misure in questione non debbono essere inferiori a metri tre, con evidente e apprezzabile scarto rispetto alla disciplina delle distanze nella legislazione urbanistica.

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