La discrezionalità tecnica delle commissioni di concorso: due TAR confermano principi ormai consolidati nella giurisprudenza amministrativa

Si commentano oggi due importanti decisioni, una del TAR Lazio (sez. III-bis, 29 settembre 2025, n. 16734) e l’altra del TAR Palermo (sez. II, 29 settembre 2025, n. 2107), entrambe inerenti alla comune tematica della discrezionalità tecnica delle commissioni di concorso.

Gioverà, dunque, premettere ampi cenni sul concetto di discrezionalità tecnica nel diritto amministrativo.

La discrezionalità tecnica si configura come la potestà, attribuita all’Amministrazione, di effettuare l’accertamento di fatti o la qualificazione di situazioni complesse in base all’applicazione di regole di carattere specialistico. Tali regole, non essendo ricavate dalle scienze esatte, conducono a un risultato che è intrinsecamente suscettibile di opinabilità e soggettività, precludendo l’approdo a un esito univoco e oggettivo.

È essenziale distinguere questo istituto dalla discrezionalità amministrativa pura. Quest’ultima implica una valutazione comparativa degli interessi (primario e secondari) e culmina in una vera e propria scelta di opportunità finalizzata al più efficace soddisfacimento dell’interesse pubblico. Al contrario, l’esercizio della discrezionalità tecnica si concentra esclusivamente sulla verifica della sussistenza dei presupposti di fatto stabiliti dalla norma (ad esempio, l’accertamento dell’anomalia di un’offerta o l’individuazione di un’intesa restrittiva della concorrenza), mediante l’applicazione di canoni scientifici e tecnici. Non essendovi in questo giudizio alcun momento di ponderazione degli interessi, né di scelta dell’opzione amministrativamente più opportuna, si è preferito parlare di valutazione tecnica piuttosto che di discrezionalità, evidenziando come l’attività si esaurisca nella qualificazione tecnica di un dato, priva di quell’elemento volitivo che caratterizza la discrezionalità amministrativa.

L’attività amministrativa che si esplica attraverso la valutazione tecnica attiene all’applicazione di norme che contengono concetti giuridici indeterminati. L’Amministrazione, in questi casi, ricorre a nozioni e metodologie tecnico-scientifiche per colmare la vaghezza del precetto normativo, seguendo un percorso logico rigoroso. Questo iter si snoda attraverso l’accertamento specialistico dei fatti complessi, la successiva contestualizzazione della norma mediante l’individuazione precisa degli elementi costitutivi della fattispecie, il confronto tra i fatti accertati e il parametro normativo così definito, per concludersi con l’applicazione finale e l’adozione del provvedimento.

È opportuno ribadire che la valutazione tecnica si distingue concettualmente sia dalla scelta di opportunità amministrativa che dall’accertamento tecnico. Quest’ultimo, infatti, sussiste esclusivamente quando le regole applicate siano tratte dalle scienze esatte e conducano a un risultato certo e verificabile. Qualora l’atto amministrativo richieda sia una valutazione tecnica per accertare i presupposti, sia una successiva scelta di opportunità amministrativa per determinare il contenuto o la misura dell’intervento, si configura l’ipotesi della discrezionalità mista. In tal caso, benché coesistano, le due forme di discrezionalità operano in momenti logici e temporali distinti.

La distinzione tra l’opinabilità del giudizio tecnico e l’opportunità della scelta amministrativa riveste un’importanza cruciale per delimitare l’ambito del merito amministrativo. Tradizionalmente, le scelte rientranti nel merito sono soggette a una riserva assoluta in favore della P.A. e sono, in linea di principio, insindacabili dal G.A. (salve le tassative eccezioni di giurisdizione di merito).

La giurisprudenza più recente ha definitivamente superato la concezione che equiparava la discrezionalità tecnica al merito amministrativo. Non essendovi, nella valutazione tecnica, alcun profilo di scelta discrezionale sull’opportunità, si è riconosciuto che l’apprezzamento dei presupposti di fatto per l’esercizio del potere attiene al piano della legittimità dell’atto. Di conseguenza, il sindacato giurisdizionale su questi profili è pienamente ammissibile, pena la compromissione dei principi costituzionali di effettività della tutela giurisdizionale.

La questione dell’estensione del sindacato sulla discrezionalità tecnica ha segnato un’importante evoluzione giurisprudenziale. Storicamente, si sosteneva la tesi del sindacato estrinseco, limitato alla verifica della logicità dell’iter e all’individuazione di vizi sintomatici dell’eccesso di potere (quali l’errore di fatto, l’illogicità manifesta o la contraddittorietà della motivazione). Questa impostazione precludeva al giudice di sostituire il proprio giudizio tecnico a quello della P.A., ritenendo che l’indagine sulla correttezza del criterio tecnico sfociasse nel merito insindacabile.

L’orientamento oggi dominante, tuttavia, ammette il sindacato intrinseco, a far data dalla storica sentenza del Cons. St., Sez. IV, 9 aprile 1999, n. 601 (pubblicata in Dir. Proc. Amm., 2000, 182, con nota di M. Del Signore, Il sindacato del giudice amministrativo sulle valutazioni tecniche: nuovi orientamenti del Consiglio di Stato. Nello stesso senso, Cons. St., Sez. IV, 6 ottobre 2000, n. 5332; Id., Sez. V, 5 marzo 2001, n. 1247; Id., Sez. IV, 6 ottobre 2001, n. 5287; Id., Sez. VI, 11 dicembre 2001, n. 6217).

In virtù di tale impostazione, al Giudice Amministrativo è riconosciuto il potere di verificare direttamente l’attendibilità e la correttezza delle operazioni tecniche compiute dall’Amministrazione, con riferimento sia al criterio tecnico adottato sia al procedimento applicativo seguito. Per esercitare questo controllo, il giudice non si limita più a un mero riscontro formale, ma può avvalersi delle regole e conoscenze tecniche proprie della medesima scienza specialistica applicata dall’Amministrazione, spesso con l’ausilio di una Consulenza tecnica d’ufficio.

Nonostante l’affermazione del sindacato intrinseco, la giurisprudenza ha dibattuto a lungo sulla sua intensità, contrapponendo la tesi del controllo forte a quella del controllo debole (in dottrina, F. Benvenuti, Introduzione al tema, in Parisio (a cura di), Potere discrezionale e controllo giudiziario, Milano, 1998, 3 ss.; F. G. Scoca, Sul trattamento giurisprudenziale della discrezionalità, op. cit., 107; F. Ledda, Potere, tecnica e sindacato giudiziario, in Riv. proc. amm., 1983, 371 ss.; R. Villata, Considerazioni in tema di istruttoria, processo e procedimento, in Dir. Proc. Amm., 1995, 232; A. Cariola, Il giudice amministrativo e la prova: una provocazione a tesi su processo e politica, in Dir. Proc. Amm., 1999, 30 ss.; A. Police, Il ricorso di piena giurisdizione davanti al giudice amministrativo, vol. II, Padova, 2001, 411).

La tesi del sindacato forte avrebbe consentito al giudice di sostituire la propria valutazione tecnica a quella della P.A. (anche con una sentenza sostitutiva), individuando la soluzione tecnica più corretta in assoluto all’interno del perimetro delle soluzioni opinabili.

La tesi del sindacato debole, per converso, limita l’intervento del giudice alla verifica che la soluzione adottata dall’Amministrazione rientri nel novero di quelle tecnicamente attendibili e che non sia viziata da palesi profili di erroneità o illogicità. Esclude, di fatto, il potere del giudice di sovrapporre la propria idea tecnica a quella dell’Amministrazione, a meno che quest’ultima non sia inequivocabilmente scorretta.

La giurisprudenza prevalente esclude l’ammissibilità di un sindacato pienamente sostitutivo (controllo forte), prediligendo un approccio che, pur ammettendo il sindacato intrinseco, non sconfina nell’arbitrio specialistico. L’importanza del sindacato intrinseco di tipo debole risiede nel suo effetto conformativo sul giudicato di annullamento. Una sentenza che annulla un provvedimento per la scorrettezza del criterio tecnico applicato limita in modo significativo i margini di manovra dell’Amministrazione, chiamata a un riesercizio del potere vincolato dai rilievi tecnici del giudice.

La teorica del sindacato intrinseco sulla discrezionalità tecnica, forgiata dal Consiglio di Stato, ha incontrato in passato alcune resistenze da parte della Cassazione. Quest’ultima, attraverso un’ampia interpretazione dei motivi inerenti alla giurisdizione (art. 111 Cost.), ha talvolta censurato lo scrutinio intrinseco, ritenendolo un’indebita invasione del merito amministrativo e, quindi, una violazione dei limiti esterni della giurisdizione (Cass. civ., Sez. un., 17 febbraio 2012, n. 2312; Id., 5 ottobre 2015, n. 19787).

Tuttavia, arresti più recenti della stessa Cassazione hanno riconosciuto che l’apprezzamento delle valutazioni tecniche, come quelle condotte nelle gare pubbliche sull’anomalia delle offerte, non inerisce al merito amministrativo, ma alla discrezionalità tecnica, pienamente sindacabile dal G.A. (Cass. civ., Sez. un., 29 gennaio 2019, n. 31267).

Anche le Corti Europee hanno mostrato un atteggiamento variegato. La Corte di Giustizia dell’Unione Europea, pur riconoscendo l’ampio potere discrezionale delle autorità comunitarie nelle valutazioni complesse, ha spesso optato per un controllo giurisdizionale limitato (limited standard of review), evitando di sostituire la propria valutazione. Tuttavia, in ambiti nevralgici come la vigilanza prudenziale della BCE, si è assistito a un tendenziale innalzamento dello standard of review, con l’esigenza di un controllo più stringente e penetrante che si estende alle complex economic assessments, a tutela del principio di effettività della tutela (CGUE 16 giugno 2015, C-62/14 Gauweiler e altri).

Si consideri, peraltro, che non sempre nella giurisprudenza nazionale si assiste ad un’applicazione coerente di quelli che, sul piano teorico, appaiono risultati ormai acquisiti.

Così, in tema di gare per l’affidamento di appalti pubblici, si sostiene che il giudizio in ordine al difetto di adeguata giustificazione dell’anomalia dell’offerta rappresenta esplicazione paradigmatica di discrezionalità tecnica non suscettibile di sindacato giurisdizionale, ove non affetto da deficienze istruttorie, errori fattuali o incongruenze logico-motivazionali.

Tale posizione trova conferma in diverse pronunce; al riguardo, si segnala, Cons. St., Sez. III, 23 aprile 2019, n. 2593, la quale ha precisato che «anche l’esame delle giustificazioni prodotte dai concorrenti, a dimostrazione della non anomalia della propria offerta ovvero della sua sostenibilità/attendibilità, rientra nell’alveo dell’esercizio di un potere di discrezionalità tecnica attribuito alla pubblica amministrazione, con la conseguenza che soltanto in caso di macroscopiche illegittimità, quali gravi ed evidente errori di valutazione oppure valutazioni abnormi o inficiate da errori di fatto, il giudice può esercitare il proprio sindacato, ferma restando l’impossibilità di sostituire il proprio giudizio a quello dell’amministrazione procedente”. Successivamente, Cons. St., Sez. V, 8 aprile 2021, n. 2843, ha ribadito che “la verifica dell’anomalia dell’offerta costituisce espressione dell’ampia discrezionalità della stazione appaltante, sindacabile in sede giurisdizionale solo in caso di macroscopica irragionevolezza o di manifesto e decisivo travisamento dei fatti»; v. anche Cons. St., Sez. III, 11 marzo 2021, n. 2075; Cons. St., Sez. V, 10 marzo 2021, n. 2054; Cons. St., 2 ottobre 2020, n. 5777.

In particolare, è stato evidenziato che, in linea di principio, la valutazione delle offerte nonché l’attribuzione dei punteggi da parte della commissione giudicatrice rientrano nell’ampia discrezionalità tecnica riconosciutale; per cui, fatto salvo il limite della abnormità della scelta tecnica, di norma sono inammissibili le censure che afferiscano al merito di valutazioni per loro natura opinabili, perché sollecitano il giudice amministrativo ad esercitare un sindacato sostitutivo, al di fuori dei tassativi casi sanciti dall’art. 134 c.p.a. (Cons. St., Sez. V, 25 marzo 2021, n. 2524; Cons. St., Sez. III, 9 dicembre 2020, n. 7787).

Si è sostenuto, poi, che rientra nella discrezionalità della commissione di gara la specificazione dei criteri di valutazione delle offerte, si è ritenuto che la stessa fugge al sindacato di legittimità, salva la sua manifesta irragionevolezza, irrazionalità, illogicità o arbitrarietà (Cons. St., Sez. V, 26 gennaio 2021, n. 776; Cons. St., 17 gennaio 2019, n. 433; Tar Lazio, Roma, Sez. I, 6 marzo 2018, n. 2535), ovvero se fondata su un palese e manifesto travisamento dei fatti (Cons. St., Sez. V, 10 marzo 2021, n. 2054).

A fronte delle riportate posizioni pretorie, non mancano gli arresti che più coerentemente riconoscono il definitivo superamento dell’equazione discrezionalità tecnica – merito insindacabile.

Si sostiene, quindi, che il sindacato giurisdizionale sugli apprezzamenti tecnici della P.A. può oggi svolgersi in base non al mero controllo formale ed estrinseco dell’iter logico seguito dall’autorità amministrativa, bensì alla verifica diretta dell’attendibilità delle operazioni tecniche sia sotto il profilo della loro correttezza sia con riguardo al criterio tecnico ed al relativo procedimento applicativo, dovendosi intendere, oramai, per merito amministrativo solo i profili di opportunità e di convenienza del provvedimento amministrativo (Cons. St., Sez. VI, 4 settembre 2007, n. 4635; Tar Toscana, Sez. I, 8 agosto 2015, n. 1028).

Al riguardo, Cons. St., A.P., 3 febbraio 2014, n 8, ha aderito all’orientamento meno recente secondo cui le valutazioni relative alla congruità delle offerte sono sindacabili solo ab externo: in particolare, il concorrente può introdurre in giudizio elementi che sul piano sintomatico, in modo pregnante, evidente, e decisivo rendano significativo il vizio di eccesso di potere in cui possa essere incorso l’organo deputato all’esame dell’anomalia: il sindacato esterno del giudice amministrativo sull’operato dell’organo deputato all’esame delle offerte è consentito, quindi, in presenza di elementi che il ricorrente elevi a vizio di eccesso di potere.

Anche in altri settori la giurisprudenza mostra di aderire all’orientamento più risalente, come accade in materia di valutazioni di commissioni di concorso, di giudizi medico-legali (Cons. St., Sez. II, 24 maggio 2022, n. 4121; Id., Sez. IV, 31 gennaio 2005, n. 207), di pianificazione urbanistica (Cons. St., Sez. IV, 22 marzo 2021, n. 2412; Id., Sez. II, 12 aprile 2021, n. 2935), ovvero di valutazioni circa la compatibilità di interventi edilizi con vincoli di varia natura.

In particolare, circa la discrezionalità delle commissioni preposte a giudizi medico-legali, Tar Lazio, Roma, Sez. I quater, 29 marzo 2021, n. 3787, ha evidenziato che “la valutazione delle Commissioni per l’accertamento dell’idoneità psico-fisica, costituenti espressione di discrezionalità tecnica, hanno carattere di irripetibilità e non sono suscettibili di sindacato giurisdizionale di legittimità se non entro i ristretti limiti della loro manifesta contraddittorietà e in quanto sia fondatamente allegata una evidente carenza istruttoria rapportata o all’assenza di specifici accertamenti strumentali o a errori riconducibili a defaillance degli apparati impiegati”. In tali termini, Cons. St., Sez. IV, 23 marzo 2021, n. 2481, secondo cui “nei procedimenti diretti a valutare la dipendenza o no da causa di servizio di una determinata infermità, il giudizio del Comitato di verifica è espressione di ampia discrezionalità tecnica, con la conseguenza che lo stesso non è sindacabile in sede di ricorso giurisdizionale a meno che non si rilevino esiti abnormi o manifestamente illogici”.

Ancora, il CGARS, 7 maggio 2021, n. 406, ha affermato che la discrezionalità tecnica (nella specie esercitata dalla Soprintendenza per i beni culturali ed ambientali) “è una manifestazione di giudizio, consistente in una attività diretta alla valutazione e all’accertamento di fatti e, nell’effettuare le valutazioni di propria competenza, in linea di massima, l’Amministrazione applica concetti non esatti, ma opinabili, con la conseguenza che può ritenersi illegittima solo la valutazione la quale, con riguardo alla concreta situazione, possa ritenersi manifestamente illogica, vale a dire che non sia nemmeno plausibile, e non già una valutazione che, pur opinabile nel merito, sia da considerare comunque ragionevole […] Il ricorso a criteri di valutazione tecnica, infatti, in qualsiasi campo, non offre sempre risposte univoche, ma costituisce un apprezzamento non privo di un certo grado di opinabilità e, in tali situazioni, il sindacato del giudice, essendo pur sempre un sindacato di legittimità e non di merito, è destinato ad arrestarsi sul limite oltre il quale la stessa opinabilità dell’apprezzamento operato dall’amministrazione impedisce d’individuare un parametro giuridico che consenta di definire quell’apprezzamento illegittimo (cfr., ex multis, Cass. Civ., SS.UU., 20 gennaio 2014, n. 1013). Pertanto, sugli atti della Soprintendenza Beni Culturali ed Ambientali, essendo gli stessi sindacabili dal giudice amministrativo per vizi di legittimità e non di merito, non è consentito al giudice amministrativo esercitare un controllo intrinseco in ordine alle valutazioni tecniche opinabili, in quanto ciò si tradurrebbe nell’esercizio da parte del suddetto giudice di un potere sostitutivo spinto fino a sovrapporre la propria valutazione a quella dell’amministrazione, fermo però restando che anche sulle valutazioni tecniche è esercitabile in sede giurisdizionale il controllo di ragionevolezza, logicità, coerenza ed attendibilità”.

Le due sentenze in esame confermano tale orientamento con riferimento alle commissioni di concorso pubblico.

Nel caso scrutinato da TAR Lazio, sez. III-bis, 29 settembre 2025, n. 16734, la parte ricorrente ha chiesto l’annullamento del provvedimento con cui è stata dichiarata non idonea all’esito della prova scritta del concorso ordinario per docenti, per la classe di concorso AB25, con un punteggio di 66/100 a fronte del minimo di 70/100. Ha dedotto che l’esito negativo della prova sarebbe imputabile all’erronea formulazione di alcuni quesiti da parte dell’Amministrazione, che avrebbero presentato profili di ambiguità. Ha contestato in particolare quattro quesiti (n. 7, 16, 23 e 43), sostenendo che la corretta valutazione delle sue risposte le avrebbe consentito di raggiungere la soglia di idoneità.

Il TAR Lazio ha osservato che le valutazioni della commissione esaminatrice sui quesiti di una prova concorsuale sono espressione di discrezionalità tecnica. A differenza della discrezionalità amministrativa pura, in cui il giudice valuta la ragionevolezza della ponderazione tra interessi, nel sindacato sulla discrezionalità tecnica il giudice non ‘deduce’ ma ‘valuta’ se la decisione pubblica rientri o meno nella ristretta gamma delle risposte maggiormente plausibili e convincenti alla luce delle scienze rilevanti. Il giudizio, pertanto, non è sostitutivo, ma di controllo sull’attendibilità tecnico-scientifica della valutazione contestata. Di conseguenza, se il candidato non riesce a mettere seriamente in discussione tale attendibilità e si limita a contrapporre opinioni divergenti, tutte parimenti plausibili, il giudice deve dare prevalenza alla posizione espressa dall’organo istituzionalmente investito della competenza (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 5 dicembre 2022, n. 8167).

Applicando tali principi al caso di specie, le censure mosse dalla ricorrente non possono trovare accoglimento.

Per quanto riguarda i quesiti n. 7 e n. 16, la censura non è ritenuta fondata, in quadro di riferimento include, quale ambito comune a entrambe le classi di concorso, la “Cultura e civiltà anglofona (ambito storico, sociale e letterario)”. Non appare manifestamente illogico ritenere che la verifica su tale ambito possa includere anche il riferimento a testi letterari fondamentali, senza che ciò configuri uno straripamento dal programma d’esame.

Analoghe considerazioni valgono per i quesiti n. 23 e n. 43. Le argomentazioni della ricorrente, pur supportate da una perizia di parte, si sono limitate a prospettare una soluzione alternativa e plausibile, ma non riescono a dimostrare che la valutazione della commissione sia palesemente errata o scientificamente insostenibile. La presenza di una tesi alternativa, per quanto anch’essa valida, non è sufficiente a invalidare la scelta operata dall’Amministrazione, la quale rientra a pieno titolo nell’ambito di una valutazione tecnica opinabile e non manifestamente irragionevole.

D’altronde, occorre ricordare il consolidato principio secondo cui “ai fini della contestazione del giudizio negativo di una prova scritta di un concorso, la perizia di parte, così come un parere pro veritate non può essere contrapposta all’attività di valutazione della commissione connotata da discrezionalità tecnica. Valutazioni di tale genere sono sostanzialmente irrilevanti ai fini di confutare il giudizio della commissione, in quanto spetta a quest’ultima la competenza a valutare gli elaborati degli esaminandi e, a meno che non ricorra l’ipotesi residuale del macroscopico errore logico, non è consentito al giudice della legittimità sovrapporre alle determinazioni da essa adottate il parere reso da un soggetto terzo (Cons. Stato, IV, 7 giugno 2021, n. 4331; III, 24 maggio 2021, n. 4018)” (Cons. St., sez. VII, 4 aprile 2024, n. 3070).

Tale giurisprudenza è richiamata anche dal TAR Palermo, Sez. II, 29 settembre 2025, n. 2107, in un caso nel quale parte ricorrente si è doluta del mancato superamento della procedura concorsuale in parola, avendo ella conseguito nella seconda prova pratica (l’elaborazione di una fuga strumentale realizzata, a scelta del candidato, per quartetto di legni o archi o ottoni) l’insufficiente punteggio di 16, a fronte di un punteggio minimo di 21/35 per il suo superamento.

Il reclamo dalla stessa inviato è stato respinto con la seguente motivazione: “Fuga correttamente strutturata. Presenta numerosi e reiterati errori di alterazioni, errori armoni, contrappuntistici. L’armonia è spesso orientata a toni assai lontani dal contesto. INSUFFICIENTE 16 Dettaglio: Senza entrare nel merito della valutazione artistica l’elaborato presenta parecchi errori tecnici: 1) sono presenti 10 errori di quinte e ottave reali, 2) sono presenti diverse fioriture dell’unisono, 3) sono presenti diverse fermate omoritmiche nel flusso contrappuntistico e un uso improprio delle pause e delle uscite delle voci, 4) si riscontrano settime secondarie non preparate, 5) mancano parecchie alterazioni, 6) Discutibile la fermata sull’accordo di Tonica (piuttosto che sulla dominante) prima dello stretto, 7) Uso della settima di sensibile in terzo rivolto (senza la distanza prescritta) …”.

La ricorrente ha dunque lamentato la differente valutazione tra la propria prova e quella del candidato C.F. (domanda n. 285), che ha conseguito il punteggio di 23, nonostante avesse realizzato (in tesi) una prova analoga.

Il TAR ha osservato, nel merito, che da un mero confronto tra la valutazione resa dal ricorrente all’esito del reclamo e quella del candidato n. 285 emergono giudizi sintetici del tutto differenti: quanto alla ricorrente, il giudizio sintetico è il seguente: “fuga correttamente strutturata. Presenta numerosi e reiterati errori di alterazioni, errori armoni, contrappuntistici. L’armonia è spesso orientata a toni assai lontani dal contesto”; quanto al candidato n. 285, il giudizio sintetico è il seguente: “fuga ben strutturata ma stilisticamente poco coerente. Presenta passaggi con figurazioni poco pertinenti col contesto. Presenta errori nella conduzione delle parti. Spesso il flusso armonico è contorto e non sempre chiaro”.

I giudizi sintetici sono poi esplicitati in ulteriori considerazioni di dettaglio, in cui sono esplicitati i differenti errori dei candidati.

Dalla mera lettura delle anzidette valutazioni si comprende come esse siano profondamente differenti; risulta pertanto coerente che, in un caso, la presenza di “numerosi e reiterati errori” abbia determinato l’insufficienza e, nell’altro caso, in presenza di una “fuga ben strutturata”, gli errori rilevati (non numerosi, né reiterati) abbiano determinato la sufficienza.

Ne consegue la reiezione del ricorso.

Antonino Ripepi, procuratore dello Stato in Reggio Calabria

Visualizza i documenti: Tar Lazio, sez. IIIª bis, 29 settembre 2025, n. 16734; Tar Sicilia, sez. IIª, 29 settembre 2025, n. 2107

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